5级飓风“卡特里娜”2007年8月25日给美国路易斯安那、密西西比等州造成巨大破坏,整个受灾范围几乎与英国国土面积相当。截至2007年9月18日,官方统计的死亡数字已升至883人。美国国会预算局评估报告显示,“卡特里娜”飓风将导致约40万人失业,2005年下半年美国经济增长率将降低1个百分点。据估计,“卡特里娜”飓风至少毁坏了15万处产业,损失金额在250亿-1000亿美元之间。
  美国政府在飓风灾难发生后采取了多项紧急措施,逐步展开灾后应急救援和重建工作。其中成立内阁救灾小组,派遣联邦紧急措施署组织现场救灾,调动武装力量参与灾区的救援和重建;拨付总额达623亿美金的赈灾款项,为每位符合条件的灾民提供额度为2000美元的借记卡购买生活必需品等。但总体上,美国政府仍在此次灾害救灾应急救援中曝露出能力薄弱的问题。美国总统布什也公开表示美国政府将在这次救灾中的失误承担“最终责任”。
  除了新奥尔良等沿海地区在城市规划发展上忽视了防灾等因素之外,究竟是什么原因使科技水平最先进、综合国力最强大、救灾应急体制最完善的美国抗御自然灾害的能力显得如此脆弱?美国政府在处置灾害的救灾应急救援中暴露出哪些问题?值得人们深刻反思。
  一、美国的救灾应急救援体制
  美国的全国性灾害应急体制经过漫长的发展和演变,已经形成了比较完整的体系。这一体制由美国国土安全部下属的联邦紧急措施署、联邦应急计划、紧急救助职能以及其它有关法规制度组成。在具体实施过程中实行联邦、州和地方机构三级管理。
  在操作程序上,一般是在发生州一级难以应付的灾害时,由州长申请联邦政府发布“总统灾难公告”,联邦政府在对灾情进行评估后酌情发布总统公告,宣布实施联邦应急计划。如有必要,联邦政府将成立特大灾害应急小组,任命联邦协调官,负责协调各部门的救灾工作。同时,总统将命令联邦紧急措施署署长组建现场指挥部,组织指挥灾区应急队伍。
  三、美国政府在救灾应急救援中出现的若干问题
  此次飓风灾害发生后,美国联邦政府基本上是按照上述机制进行救灾运作的。但专家指出:从表面上看,美国政府已经对重大灾害做好了充分应对准备,但此次飓风灾害的实际情况表明,制定具体的应急救援计划与有效组织灾难现场救援根本就是两回事。主要表现在:
  1、计划与实施相脱节。早在去年冬天,美国国土安全部就将一场5级飓风作为可能出现的15个重大紧急情况列入应急预案。但是在“卡特里娜”到来之际,应急计划却没有得到重视,也没有得到切实的贯彻实施。例如,直到飓风袭击美国墨西哥湾沿岸的前一天,早就预料到将出现重大险情的新奥尔良市才下达全城撤离的命令。但没有有效组织撤离,仍有约10万人没有能走成,其中多数是不具备出行手段的穷人。政府也因为联邦应急机制中没有相关规定而没有为他们的撤离提供任何帮助。与此同时,联邦政府缺少对地方防灾动态的及时了解。联邦紧急措施署署长布朗当天甚至表示对此次飓风的准备“已经很充分”。新奥尔良市发生难民危机后数日,美国国土安全部长切尔托夫才从媒体上得知这一消息。
  2、地方应急能力不强。作为世界上最富强的国家,美国联邦政府可调动的应急资源非常多,应急体制也比较完备。但在州和地方的层面上却十分有限。美国布鲁金斯学会学者指出,美国许多地方政府没有接受过基本的应急训练,处理普通的小灾害尚且能力不足,更何况是此次这种罕见的灾害。由于美国的灾害应急实行分级管理,只有在地方认为处理不了时才向政府汇报,因此地方的应急能力和预见性亟需加强。
  3、民众危机教育不足。美国纽约大学最近一项调查表明,多数美国人对灾害存在侥幸心理,认为自己的家才是最安全的地方。许多人表示在听到灾害预报后将会储备一些食品和水,而决定撤离则是警察和红十字会的事情。这从一个方面也体现了美国政府平时对民众危机意识的培养和自救方法的培训明显不足。
  4、没有及时堵住漏洞。新奥尔良市由于处于海平面以下又处于飓风多发地区,长期以来专家一直呼吁重视当地飓风来临时可能出现的决堤危险。新奥尔良侥幸躲过1969年的“卡尔拉”飓风后,该市加固了防洪堤,但也只能抗住3级飓风。美军工程兵部队司令斯特罗克承认,多年来,美国从联邦到地方政府对这一问题都存在“赌博心态”,认为不会发生强烈飓风,也就一直没有采取加固措施,最终导致了全城80%被淹的悲剧。