调查评估是突发事件应急管理工作的一个重要环节,《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》中对调查评估都有明确的规定。突发事件具有突发性、非常规性和后果严重性的特点,所以突发事件应急管理工作中及时总结经验教训、追究责任以及改善日常准备具有远超常规管理工作的重要性,而调查评估正是完成这些任务的必要手段。此外,调查评估通过对现有制度的考查和判断,能够推动应急管理制度不断改进,因此对应急管理制度的完善和发展有重要的促进作用。然而,不论在实践中还是理论研究上,目前对于突发事件应急管理调查评估的认知还存在若干模糊之处,因此,对突发事件应急管理调查评估进行深入的理论分析是非常必要的。

  一、预案和法律对突发事件应急管理调查评估的规定

  从2003年起,我国开始逐步建立和完善突发事件应急管理机制,核心是“一案三制”工作的推进。在这一过程中,调查评估作为应急管理工作中的重要组成部分,被普遍重视,但是对于调查评估的具体机制,尚缺乏明确的认识和界定。

  2006年1月发布的《国家突发公共事件总体应急预案》在第三部分“运行机制”第三款“恢复与重建”中专门规定有“调查与评估”一条,指出:“要对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。”国家总体应急预案中的这一条虽然列举了6项需要进行调查评估的问题,但从这些问题的性质可以将调查评估分为两类:一类是对突发事件本身的调查评估,重点是调查事件起因、影响、损失等,评估事件性质、责任和重建方案等;第二类是对突发事件应急处置过程的调查,总结经验教训,以便进一步改进应急处置工作。该条对全国范围内突发事件的调查评估工作做出概括性的规定,提出了原则性的要求,但显然过于简略。

  自2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》可以说是我国第一个规定突发公共事件报告、调查、处理的专门性行政法规。条例规定:“事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则,及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失,查明事故性质,认定事故责任,总结事故教训,提出整改措施,并对事故责任者依法追究责任。”在事故报告方面,条例规定了事故报告的主体、时限、流程、内容及接到报告后应采取的措施。在事故调查方面,条例对不同等级事故组织事故调查的责任分别作了规定。同时规定,事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成,并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组履行下列职责:(一)查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失;(二)认定事故的性质和事故责任;(三)提出对事故责任者的处理建议;(四)总结事故教训,提出防范和整改措施;(五)提交事故调查报告。其中,事故调查报告应当包括:事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施。在事故处理方面,条例明确有关机关应当按照人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员依法进行处分、行政处罚或追究刑事责任;事故发生单位应当认真吸取事故教训,落实防范和整改措施:

  这一条例具有较强的可操作性,可以直接指导相关部门的调查评估工作。但是这一条例一方面仅针对生产安全事故,并不能涵盖四类突发公共事件,甚至不能涵盖事故灾难类突发事件,而显然大量其他类突发事件的调查评估工作同样不可忽视。另一方面,此条例侧重于对生产安全事故本身的调查评估,对事故应急处置过程的调查评估工作没有给予充分的重视。然而,事故的应急处置对于事故最终的人员财产损失、社会影响以及次生衍生灾害等同样有着关键性的作用,忽视对应急处置环节的调查评估会影响到对事故本身调查评估的客观性、准确性。同时,缺少对事故应急处置经验教训的总结,对于事故责任认定和事故防范、整改措施的提出也是不完全的。另外,生产安全事故的一个特点是事故发生单位也是事故应急处置的第一人,忽视对事故应急处置调查评估不利于激励事故发生单位积极投入应急处置,减少事故的人员伤亡和经济损失。

  2007年11月1日施行的《中华人民共和国突发事件应对法》确定了突发事件应急管理的基本制度和法律地位。这部法律对于突发公共事件调查评估主要有如下几方面的规定。第一章第五条:“国家建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,最大限度地减轻重大突发事件的影响。”第五章第五十九条:“突发事件应急处置工作结束后,履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估,组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序,制定恢复重建计划,并向上一级人民政府报告。”第六十二条:“履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因,总结突发事件应急处置工作的经验教训,制定改进措施,并向上一级人民政府提出报告。”

  上述条文中第五条规定了事前的风险评估。而事前风险评估包括对突发事件发生概率和预期损害的调查评估,也包括对应急管理部门处置事件能力的调查评估。这一条规定的评估属于对日常应急管理工作的调查评估。第五十九条规定了事后对损失的评估。因为突发事件的损失既与事件本身的性质相关也与事件应急处置的过程和效果相关,所以对损失的评估与事件本身的评估和事件应急处置的评估都有联系。第六十二条则是与《国家突发公共事件总体应急预案》调查评估一条的呼应,规定了对事件本身和对事件应急处置进行调查评估是政府的法律责任,是政府应急管理工作中不可缺少的环节。

  此外,在我国各层级关于突发公共事件的法律、行政法规和规章中,大多设置了“奖励和处罚”或“法律责任”专章。而突发事件责任追究必须以调查评估的结果为依据,奖励或处罚必须建立在充分、科学的调查评估基础之上,因此,这些规定一定程度上界定了突发事件调查评估的对象和范围,包括对事件发生原因和结果、对日常预防工作以及对事件处置过程的调查评估。

  综上所述,目前我国突发事件相关法律、法规和预案已经明确了调查评估在应急管理工作中的地位,但是,对于不同类型的调查评估的界定还不甚明晰,对具体的调查评估机制的规定还不甚详细,有待专门的规定加以解决。

  二、有关突发事件应急管理调查评估的研究综述

  调查评估对于突发事件应急管理工作而言尤为重要,所以学术界对突发事件调查评估的研究较为丰富。但是这些研究与目前法律法规类似,对于应急管理调查评估总体上缺乏明晰的认识,多集中于特定的某个方面。主要可分为以下几种类型。

  (一)对风险的评估

  突发事件应急管理的重点实际更多在常态时的工作,也就是对于突发事件的预防预警,而有效预防工作的一个重点是风险评估。风险评估是在对发生风险的可能性进行充分分析的基础上,提出有效的预防、预警和缓解办法。比如对冰雹灾害的风险评估、对境外流行区登革病毒传入我国并扩散的风险评估、以及信息安全风险评估以及城市安全风险评估等。

  (二)对日常应急管理工作的评估

  因为常态下的应急管理工作是应急管理的重点,所以从国外经验来看,都普遍重视对日常应急管理工作的评估。例如美国联邦应急管理局(FEMA)与国家应急管理协会(NEMA)于1997年6月共同提出了一套州政府与地方政府的应急准备能力评估系统(capability Assessment for Readiness,简称CAR)。这一类评估中还包括对保障状况、培训演习情况进行调查评估。因为资源保障是应对突发事件的物质基础;培训演习能够使受训对象对突发事件的处置内容、处置过程进行充分的了解与准备,及时发现和改进应急方案。

  现有的这方面研究包括通过对演习效果、应急组织、人员应急准备状态和能力等方面进行研究,建立演习目标和各项目标的评价准则,对城市应急避难所应急适应能力进行综合评价等。

  (三)对应急管理能力评估的指标体系及其计算方法的研究

  有关应急管理能力评估的一个核心内容就是评估的指标体系。不少研究者对应急能力的评估体系构建做出了研究。有研究以“一案三制”和应急保障系统为基础,构建了对城市整体应急能力评估体系;有研究采用AHP层次分析法,设计出一套应用调查表对地方政府灾害管理进行考评的评估方案;还有的研究从过程管理的角度,即突发事件的事前、事中、事后来分析,对城市灾害应急管理综合能力和突发公共卫生事件应急机制进行评估。此类研究中通常还包括对指标计算方法的研究。

  (四)对突发事件影响、损失的评估

  此类研究关注于对各类突发公共事件造成的影响和损失的评估,通常是一种技术性(专业性)评估。例如对突发性污染事件的危害影响程度的评估、对危机事件社会影响的评价、对水体污染所导致的损失进行评估等。

  (五)对各类事故原因、性质的评估

  此类研究主要集中在对安全生产事故原因的调查评估,其主要目的在于认定事故性质、追究责任。此类研究很多,不再详述。

  从以上综述可发现,目前对应急管理的调查评估的研究虽多,但均侧重于某一类评估,没有解决对突发事件应急管理调查评估总体性质认识的问题。如果不解决这一问题,在实践工作中,就很难推动应急管理调查评估体制和机制的建立完善。具体而言,存在以下问题。第一,没有系统分析调查评估的基本要素,使得现有的应急管理调查评估的理论研究和工作实践中均呈现一定程度的混乱。第二,没有全面认识突发事件应急管理调查评估存在多类不同的评估对象。显然,应急管理调查评估至少存在两类评估对象,一类针对常态下的应急管理工作,指向应急管理能力和应急准备工作等。另一类针对非常态下的应急管理工作,即突发事件及其应急处置。显然,针对不同类别对象的调查评估完全不同。第三,有关应急处置的调查评估近乎空白。应急处置是突发事件应急管理的核心环节。无论应急预案的修订、应急准备的实施还是应急能力的建设,最终都是为了应急处置,因此应急处置的调查评估应该在应急管理调查评估中居于核心位置。这种空白状态急需改变。第四,将对突发事件本身的调查评估和突发事件应急处置的调查评估混同。这是造成应急处置调查评估近乎空白的一个原因。但二者在性质上是完全不同的两类调查评估,前者侧重于分析突发事件发生的原因、性质和影响,目的在于追究突发事件发生的相关责任,避免类似突发事件的再次发生;后者侧重于了解应急处置的全过程,目的在于发展改进应急处置工作。

  三、突发事件应急管理调查评估的要素和分类分析

  从上文分析可看出,对于突发事件应急管理调查评估的要素和分类分析是亟待解决的明晰应急管理调查评估总体性质的核心问题。

  (一)调查评估的基本要素

  一套完整的调查评估机制,必须回答“为什么评估、评估什么、谁去评估、如何组织评估、怎样评估、评估结果如何”等一系列问题。一般来说,一个完整的突发事件应急管理调查评估机制,应包括以下基本要素:

  1.调查评估的目的(为什么评估)

  无论何种评估,一般而言都是一种辅助性的活动,目的是服务于所评估的对象。

  2.调查评估的对象(评估什么)

  调查评估是一个客观见诸于主观的过程,也是知识发现和信息扩散的过程,因此可具有多种视角,因此,也有多种关注对象。清晰明确的评估对象能够使评估目的充分地体现在评估框架和评估体系中,使评估的结果便于实际应用。

  3.调查评估的主体(谁来评估)

  调查评估机制的建立围绕如何组织调查评估而展开,其基本问题是由谁负责组织调查评估,哪些人或部门应该参加调查评估。调查评估的主体又可分为组织者和实施者。按评估主体来源的不同,可分为内部评估与外部评估。

  4.调查评估的流程(如何评估)

  调查评估流程是调查评估顺利开展的制度保证。调查评估周期是多少无、调查评估的程序是怎样的、调查评陆报告应该给谁、如何处理等等,都需要规范。调查评估流程的合理性,影响到评估结果的客观公正,也影响到评估成果的有效实施。调查评估的流程设计是服务于调查评估目的的,同时受调查评估原则的限制。

  5.调查评估的指标体系(怎样评估)

  从哪些方面对评估对象进行评价。指标体系是否合理、全面,关系到调查评估质量的好坏。同时指标体系还包括调查评估方法的确定,即用什么方法对评估指标进行统计、分析和说明。

  6.调查评估的结果(评估报告、改进行动等)

  调查评估的结果,一般包括直接成果(评估报告)和间接成果(以评估成果为依据所采取的改进行动或责任追究等)。评估的目的不仅仅是得到对事实状况的描述,而是在对评估结果进行鉴别和分析的基础上,及时有效地贯彻改进方案。这就需要有一个强有力的组织或部门,负责改进方案的有效实施。

  (二)突发事件调查评估的分类

  总结以上突发事件应急管理法律、法规和预案规定,以及这些规定内在主旨和对实际工作指导意义的分析,可以将突发公共事件调查评估分为三类:对突发公共事件本身的调查评估、对突发公共事件应急处置的调查评估以及对应急管理能力的调查评估。其中损失评估、原因调查、事件报告等都可以归为对突发事件本身的调查评估;总结突发事件应急处置工作的经验教训属于对事件应急处置的调查评估;风险评估、恢复重建等属于对应急管理能力的调查评估;奖励和处罚、法律责任的规定中涉及对事件及处置的调查,既包括对事件本身和对事件应急处置的调查评估,也包括对日常应急管理能力的调查评估。

  理论上,依据调查评估的对象(内容)与目的,同样可以将突发事件应急管理调查评估分为上述三种不同的类别。第一类调查评估的对象是事件本身,内容包括:事件发生的经过、原因、人员伤亡情况、直接经济损失等,这类调查评估以事件定性、责任认定、损失补偿为目的。第二类调查评估的对象是事件应急处置,即事前、事发、事中、事后全过程的应对和处置工作,调查评估的目的在于改进应急处置的各个环节,包括预案设计、组织体制、程序流程、预测预警、善后措施、保障准备以及其他相关工作。第三类调查评估的对象是应急管理能力,主要是各级政府和政府各相关部门应对突发事件的能力及其常态应急管理工作的开展情况,能力评估的目的是监督、检查、考核和推动政府及相关部门的应急管理工作的开展,促进应急能力的提高。

  在应急管理工作实践中,三种调查评估各有其意义和价值。现实中,相当一部分的突发公共事件的发生往往与某种错误、过失甚至违法乱纪行为相联系,对事件本身的调查评估,不仅是进行事故性质认定、责任追究必备的基础和依据,也是完善政府管理工作、杜绝或预防类似事件再次发生的有效手段。对事件应急处置的调查评估,对于应急管理部门总结经验、吸取教训、修订预案、完善应急体制和机制有着重要的价值,评估结果也可作为责任追究、工作评比等多方面工作的辅助参考。有关应急管理能力,特别是地方政府应急管理能力方面的调查评估,同样是需要非常重视的一种评估。通过对应急管理能力的调查评估,可以指出政府及其应急管理部门工作之中的薄弱之处,为应急管理工作指明需要加强的方向,监督、检查和推动日常应急管理工作的开展,同时为应急管理工作部署和相关决策提供参考,为应急管理工作总结和奖惩提供依据。

  (三)三种类别调查评估的比较分析

  总体来说,三种调查评估最终目的是一致的,即通过调查评估,查找、发现常态和非常态应急管理工作中的问题和薄弱环节,进而改进和推动应急管理整体工作。对事件本身的调查评估和对事件应急处置的调查评估针对的都是非常态下的应急管理工作,即均是以“突发事件”为对象,事件应急处置过程也是直面事件本身的,往往对事件最终的损失和影响起到关键性的作用,要保证对事故本身调查评估的客观性、准确性,必须考虑到事件的应急处置环节,因此对二者的调查评估不能截然分开。应急管理能力最终体现是对突发事件的应急处置效果,因此对能力的调查评估也不可避免的涉及突发事件应急处置的内容。

  由于调查评估对象和目的不同,三种调查评估的主体、流程和结果使用等不尽相同,调查评估的方法、形式也不同。

  只有对突发公共事件的起因、性质、损失、影响、责任和处置过程等问题,以及相对应的各级政府和部门的应急管理能力进行系统、规范、科学的调查评估,分析经验教训,提出防范、改进措施,修订预案,提出工作建议,督促工作开展,才能使政府应急管理工作更加科学、更加规范、更加有序,才能不断提高政府综合应对突发公共事件风险的效果。对突发公共事件本身、突发公共事件的应急处置以及政府部门应急管理能力分别进行调查评估,并依此构建突发公共事件调查评估机制的基本框架,既是法律的要求,也是理论上概念的明晰,更是应急管理工作实践的需要,对于规范调查评估工作流程、完善调查评估工作机制,从而推动政府应急管理工作迈向规范化、系统化、科学化的轨道具有十分重要的现实意义。