2008年5月12日14时28分,四川汶川发生8.0级大地震。此次地震涉及四川、甘肃、陕西、重庆等10个省区市417个县(市、区)、4667个乡(镇)、48810个村庄,灾区总面积约50万平方公里、受灾群众4625万多人,其中极重灾区、重灾区面积13万平方公里,造成69227名同胞遇难、17923名同胞失踪,需要紧急转移安置受灾群众1510万人,房屋大量倒塌损坏,基础设施大面积损毁,工农业生产遭受重大损失,生态环境遭到严重破坏,直接经济损失8451亿多元,引发的崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害举世罕见。受灾地区人民生命财产和经济社会发展蒙受了巨大损失。坚决战胜这场灾害,保护人民生命财产安全、保卫改革开放和社会主义现代化建设成果,是对中国人民意志、勇气、力量的严峻考验,也是对我们党执政能力和先进性的重大检验。在党中央、国务院和中央军委坚强领导下,全党全军全国各族人民众志成城、迎难而上,迅速展开气壮山河的抗震救灾工作,奋勇夺取抗震救灾斗争重大胜利,谱写了感天动地的英雄凯歌。
  一、政府在汶川大地震中的应急管理
  我国政府应急管理机制和能力,在这次抗击四川汶川大地震中表现出色,得到国内外广泛赞誉。总的特点是:政府快速反应、措施得当、效果明显,最大限度地降低了灾害所造成的损失,对恢复社会秩序、维护社会稳定、保持社会和谐起到了中流砥柱的作用,标志着我国应对突发事件管理的体制和机制已经走向成熟。
  第一,反应迅速。与32年前的唐山大地震、1998年百年不遇的大洪灾、2003的“非典”相比,汶川地震发生后,中国政府率领社会各界与时间竞跑,出现了“第一时间现象”。国家最高领导机构在震后第一时间作出了应对决策;媒体在第一时间发布了地震的信息;军队和政府各部门第一时间布置救灾工作;灾区各级党政主要领导亲临一线,深入灾区靠前指挥。这是一种前所未有的速度,各地、各单位第一时间伸出援助之手,组织多个医疗救援队赶赴灾区。在这场生死竞速中,新闻报道发挥了独特作用。一个个急促的时间刻度,清晰地记录下党和政府对生命的尊重,对人民的责任,彰显出法治政府、服务政府、民主政府、责任政府的形象。
  第二,成效显著。在危机爆发的几个小时内,国务院抗震救灾指挥部就设在了重灾区,国务院总理坐镇指挥并亲临一线,为打赢抗震救灾这场硬仗奠定了坚实的基础。在短时间内,各种救援工作很快就进入了一种紧张却有条不紊的有序状态。在这次抗震救灾中,政府发挥的作用突出表现为“两规模、一高效”:一是动员社会各界积极投入的人力规模空前,调集投入抗震救灾的物质种类和数量规模空前;二是在调配和使用好、发挥好这些规模空前的人力物力上效率之高也是空前。这些都体现了政府的应急管理机制和应急能力已经完全能够应对汶川大地震这类重特大突发公共事件,体现了这些机制和能力已经基本上具备国际水准。由于政府应急管理得力,抗震救灾成效明显,众多的受灾群众得以脱险,人员伤亡和损失得到了有效的控制。
  第三,以人为本。本次抗震救灾充分体现了“生命高于一切”的理念。“一线希望,百倍努力!”,以人为本的理念始终贯穿抗震救灾的全过程。这场争分夺秒抢救生命的救援行动是在十万平方公里范围内展开的。受灾地区山高路险,受灾群众居住分散,给救援工作带来极大困难。党和政府领导人冒着危险,亲临灾区指挥救灾,与百姓零距离接触,手与手相握,心与心相通。通过这种亲和力凝聚了党心、民心,也吸引了国际社会的关注和支持,使这场抗震救灾成为规模空前的人道主义救援行动。
  第四,信息透明。1976年唐山发生7.8级地震,新华社只是在3天以后发了条简讯,国家3年后才公布了24万人的死亡数字。32年后,情况大为改观,汶川大地震发生几分钟后,新华社就发布的信息,接着各类媒体追踪发布受灾信息和抗震救灾进程信息。震情、灾情、救灾行动等一切相关信息都高度透明,与时间同步。由于信息快捷、公开、透明,使社会各界及时了解灾情,抚平了公众的躁动和不安;信息公开,使人们直接获知灾情的惨烈程度,直接了解中央抗震救灾的部署和行动,唤起了强烈的同情关爱之心和社会责任感。
  第五,协同应对。一是政府与社会力量的空前合作。除了捐款以外,急需的帐篷、医药、食品等都得到了社会的积极支持。服务类支持,包括医疗、心理援助等都有效动员起来。二是参与的部门非常协调,提高了救助反应的效率。突出的表现就是政府部门、军队和社会其他的各个方面密切配合。另外,中央政府和地方政府密切配合,达到了很好的救助效果。三是对外合作规模空前。不仅接受了国际上基于道义的礼节性慰问,还公布帐篷需求寻求国际帮助,接受国外资金和救灾物资的捐助,允许国外救援队进入灾区,允许其他国家的军机运送物资到灾区等。
  二、对汶川大地震中政府应急管理不足的检讨
  虽然汶川抗震救灾中政府发挥了中流砥柱的作用,信息的沟通交流,广泛的社会动员,构成了应急管理机制的核心,应急管理成效明显,但政府的应急管理系统仍然存在一些可挑剔的地方。
  一是应急预案存在不足。国家减灾委灾害救助的先期响应级别是二级响应,级别不够到位。尽管当天夜里就改为一级,仍然错过了抗震救灾的第一时间。这反映了我们在自然灾害救助应急预案的分级标准及其灾害风险评估标准方面还存在一定的缺陷。其实这个问题在2008年初南方冰冻雨雪灾害时就已经暴露。政府必须尽快修正自然灾害应急救助预案中的预警与响应分级标准。
  二是通讯系统脆弱。从应急的角度看,无论是什么样的应急预案,信息的获取,相互之间的协调、沟通的基础条件就是通讯保障。汶川大地震是继年初南方冰雪灾害后,中国通信史上发生的第二次超大面积的通信中断。四川、甘肃境内部分地区通信受到严重影响,汶川等多个县级重灾区内通信全面阻断。在整个救灾区初期,获取信息的主要渠道只有阿坝州政府网站。阿坝州政府与受灾地区联系的主要渠道只有靠少量海事卫星电话。地震发生两天,仍有不少受灾地区通讯中断,成为与世隔绝的“孤岛”,影响了救援工作的开展。
  三是受灾详情报告明显滞后。如果在灾情发生的第一时间,在国家启动应急预案后,即刻出动飞机飞赴受灾地区探明灾情和架设通讯设施,确保信息通畅,部署得当,指挥有力,是应该做得到的。由于错失了利用地震发生后大约4个小时天气良好的机会探明灾情,受灾详情报告明显滞后,使大量的人力物力主要集聚在一个地方,并受到气候和道路的阻止,被调集起来的众多人力物力难以发挥最大效益。
  四是救援设施落后、器械工具少、专业人员不足。通向重灾区的公路没有如期打通,除了险要的地形和天气因素以外,反映出我们在地震应急救助中的机械工具、手段的落后。倒了那么多的楼,眼睁睁看着被压者却救不出来,还是用手刨,比起从国际救援组织带来的先进的搜救工具来看,我们靠较原始的人海战术,显然是落后了许多。同时,救灾所需生命探测仪、警犬、破除器材、担架、医疗设施等均不够。各类救灾专业人才、技术人才、救治人才等严重不足。
  五是协调社会力量积极参与方面存在不足。政府应急管理发挥主力军的作用无疑是正确的,但如何组织社会力量参与应急管理的全过程,实现政府功能和社会功能优势互动、良性互动,还缺乏有效措施。在保障自愿者有序全面参与、积极合作方面,政府还应当发挥组织协调作用。
  六是专家参与应急决策咨询滞后。在这次灾害初期应对过程中,政府就应该启动有关专家咨询机制,但直到5月21日,国家汶川地震专家委员会才宣告正式成立。这对初期科学应对地震灾害是不利的。
  三、进一步提高政府应急管理水平的对策建议
  加强应急管理,提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力,最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害,切实保障人民群众生命财产安全,是政府的职责。针对政府处置汶川地震中暴露出来的不足,借鉴世界各国已有的经验,提出加强我国应急管理和应对能力的对策建议。
  一是加快预警体系建设,提高应急能力。美国著名行政学家特德·盖布勒、戴维·奥斯本人为,一个有预见性的政府应该采用预防而不是治疗的管理模式,政府不应该被动的接受突发事件带给社会的巨大损失,而是应该把工作重点转移到预警预防上。建议政府在加快预警体系建设方面:一是完善各类应急预案,防患于未然;二是建立重大突发事件风险评估和隐患排查体系;三是完善应对各类灾情的应急通讯设备;四是建立高效的综合性应急战略储备相关体系。
  二是成立综合性的危机治理机构。美、俄、日、法、韩等国都建立了处理突发事件应急机制的权力机构。目前我国正在推进的“大部委制改革”思路,很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。应该充分整合现有的风险预警信息管理系统和应急救援队伍,成立一个具有调动各种资源、具有大部委性质的“减灾部”或者“应急部”,规避“多龙治灾”的种种弊端,开展对重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作,从而形成现代化、综合性的危机治理系统。
  三是进一步完善突发事件应急处理的法制体系。一要尽快制定并颁布专门的紧急状态法,以更充分的法制安排应对比目前法律界定的特别重大事件灾害还要严重的个别极端巨灾事件。二要明晰在紧急状态下政府可以采取紧急措施的必要行政程序,不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。三要对公民的权利保障要有底线,对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济。同时,还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。
  四是引入第三方评估制度。在危机后阶段,发达国家一般都设立了第三方性质的独立调查委员会,公正甄别事件诱因,举一反三,吸取教训,最大限度地减少类似灾难事件的发生和次生灾害的发生。如建筑物倒塌造成的人员伤害究竟是危机事件的责任还是建筑质量的责任,应该由于第三方鉴定。建立第三方的危机事后评估制度,其优点就是隔离了民众与政府在认识上的直接分歧,在科学和法制的基础上有效化解矛盾和冲突。
  五是建立政府应急管理检测预警机制。预警机制可以帮助政府对分阶段期间内可能会发生的各种形式的突发公共事件作出准确的预测,并做好应急准备,选择最佳应对策略。一是要建立、健全联动协调机制;二是要健全危机预警机制;三是进一步修订公共行政绩效考评体系;四是建立社会应急网络,完善社会动员机制。
  六是建立政策性巨灾风险保障机制,提高巨灾风险承受能力。参照发达国家的作法,首先按照《突发事件应对法》的要求,尽快建立国家巨灾风险保障体系,提高国家和民众对巨灾的承受能力。其次,利用政府财政资金作为种子基金,通过财政拨款、发行特定巨灾公债、社会资金、保险费用,建立巨灾保险基金。第三,考虑充分利用国内、国际再保险资源问题。充分利用国内、国际再保险市场机制,将巨灾风险在更大的范围内分散,使国家应对巨灾的基金获得更高程度的保障。
  七是建构研究型政府应急管理机制。随着经济全球化正在以前所未有的广度和深度迅猛发展,社会的不安全因素日显突出,如金融危机、社会安全事件、公共卫生事件等突发事件频频发生,使得各国政府应急管理面临着前所未有的挑战。为了提高政府应急管理的科学性、前瞻性,应在制度上发展和完善多种形式的突发事件应急管理咨询机制,充分发挥专家学者和研究咨询机构的作用。建立政府应急管理与学者之间良性互动机制,促使政府应急管理的公职人员与学者之间在知识、信息方面的相互交流。
  八是建立善后修复转化机制。突发公共事件往往是危害往往是与机遇并存。将承受危机的代价转化为新发展的契机,这是应急管理的最高境界。突发公共事件的波峰过去后,必须适时启动善后修复机制。一要对突发公共事件发生的原因和相关预防、处置的全部措施进行彻底、系统的调查;二要对应急管理全过程工作进行全面的评估,包括对预防、应急处置、善后恢复等各个方面的评价,并要深刻剖析应急管理工作中存在的各种问题;三要对应急管理中存在的各种问题综合、分类,分别提出整改措施,并责成有关部门逐项落实。这样,不仅可以直接提高政府应急管理能力,而且也可以为政府制度创新和环境改变提供动力。
【华图政府应急管理研究中心】